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Año 10. Nº 22. Julio 2025
Estrategias de construcción de poder sindical en la
economía popular en Argentina. Un análisis a partir
del caso de la CTEP-UTEP (2016-2023)
María Magdalena Tóffoli
IdIHCS/CONICET-UNLP
magdalenatoff@gmail.com
Power union strategies in Argentina’s popular economy. An anal-
ysis based on the case of CTEP-UTEP (2016-2023)
Estratégias de construção de poder sindical na economia po-
pular na Argentina: uma análise a partir do caso da CTEP-UTEP
(2016–2023).
Fecha de recepción: 28 de septiembre de 2024
Fecha de aprobación: 11 de febrero de 2025
Resumen
Este artículo tiene como objetivo analizar las características y alcances de
las estrategias de construcción de poder sindical de la CTEP-UTEP en Ar-
gentina durante el período 2016-2023. A partir del enfoque de los recursos
de poder desarrollado en el campo de los estudios sindicales, se examina el
modo en que se conjugan, de manera situacional y dinámica, distintas fuen-
tes de poder en el marco de dos estrategias específicas: la recuperación de
la forma sindical y la movilización de demandas sociolaborales. Se recurre
a una estrategia metodológica cualitativa basada en el análisis de tres tipos
de fuentes secundarias: publicaciones y comunicados en medios digitales
de la CTEP-UTEP, documentos gubernamentales y material periodístico.
Palabras clave: economía popular, poder sindical, estrategias, Argentina
Abstract
This article aims to analyze the characteristics and scope of the pow-
er-building strategies of the CTEP-UTEP in Argentina during the period 2016-
2023. Using the power resources approach developed in the field of union
studies, the article examines how different sources of power are situation-
ally and dynamically combined, within two specific strategies: the recovery
of the traditional union form and the mobilization of socio-labor demands.
210 211
A qualitative methodological strategy is employed, based on the analysis
of three types of secondary sources: publications and communications on
CTEP-UTEP digital media, government documents, and journalistic material.
Keywords: popular economy, union power, strategies, Argentina
Resumo
Este artigo tem como objetivo analisar as características e os alcances das
estratégias de construção de poder sindical da CTEP-UTEP na Argentina du-
rante o período 2016-2023. A partir da abordagem dos recursos de poder
desenvolvida no campo dos estudos sindicais, examina-se as modalidades
em que se combinam diferentes fontes de poder, de maneira situacional e
dinâmica, no quadro de duas estratégias específicas: a recuperação da for-
ma sindical e a mobilização de demandas sócio-laborales. Utiliza-se uma es-
tratégia metodológica qualitativa baseada na análise de três tipos de fontes
secundárias: publicações e comunicados nos meios digitais da CTEP-UTEP,
documentos governamentais e material jornalístico.
Palavras-chave: economia popular, poder sindical, estratégias, Argentina
María Magdalena Tóffoli
Introducción
En la Argentina, la emergencia de organizaciones orientadas a ejercer
la representación de trabajadores y trabajadoras de la economía popu-
lar condujo a repensar el mapa sindical contemporáneo en términos de
sus actores participantes, su dinámica política y sus conexiones con las
transformaciones del mundo del trabajo. Tras la primera década de la
etapa posconvertibilidad, progresivamente se fue conformando dentro
del campo de estudios sindicales y del trabajo un interés por dar cuenta
del proceso de apropiación y reactualización de estrategias, repertorios
y discursos históricamente asociados a la tradición sindical que trajo
aparejado la irrupción de estas experiencias colectivas (Abal Medina,
2017; Ghigliani, 2018; Natalucci y Morris, 2019; Senén González, 2021).
Este giro en las investigaciones fue inspirado por una recuperación de
la forma sindical como canal de organización, movilización colectiva y
vinculación con el Estado dentro, pero también más allá, de las estruc-
turas sindicales tradicionales, fenómeno denominado por Muñoz y Villar
(2017) como un movimiento social hacia el sindicalismo. Este proceso
tuvo entre sus protagonistas a un sector sociolaboral desvinculado del
empleo formal –y por lo tanto, de sus mecanismos clásicos de protección
y organización colectiva- e inserto en distintas actividades económicas
de subsistencia por fuera de la relación salarial, bajo diversas formas de
autoempleo, asociativas o comunitarias (Arango et al., 2017; Maldovan
Bonelli et al., 2017; Gago et al., 2023). En este contexto, un conjunto de
organizaciones sociales y políticas puso en circulación la noción de eco-
nomía popular como una categoría reivindicativa orientada a reconocer
a esta multiplicidad de trabajadores como parte de un mismo colectivo
y a activar, desde allí, un proceso de movilización y demanda colectivas
(Fernández Álvarez, 2018).
El (re)enfoque sindical respecto de los procesos contemporáneos de
organización colectiva de las clases populares vinculados al mundo del
trabajo dio la posibilidad de poner en juego nuevas herramientas analí-
ticas en pos de ampliar su comprensión desde una mirada en clave or-
ganizacional. Por caso, la recuperación de la tesis de la revitalización
sindical –tal como fue formulada en diálogo con las condiciones del con-
texto argentino1– se ha constituido como un punto de partida clave para
aproximarse al surgimiento de organizaciones como la Confederación
de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP) en 2011 y. posteriormen-
1- Autoras como Senén González y Del Bono (2013) remarcan la singularidad de este fenó-
meno en los países latinoamericanos, atendiendo a que, a diferencia de la crisis del actor
sindical en los países anglosajones a fines de siglo, en la región este se despliega en es-
cenarios sociales y económicos –posneoliberales– favorables al reposicionamiento de los
sindicatos a nivel económico, político y social.
Estrategias de construcción de poder sindical en la economía popular en Argentina...
212 213
te, de la Unión de Trabajadores de la Economía Popular (UTEP) en 20192.
Dentro de los debates y ejes de investigación abiertos a partir de la
noción de revitalización sindical, el enfoque de los recursos de poder ha
sido uno de los emergentes más destacados, tal como señalan Schmalz
et al. (2018). Siguiendo a estos autores, esta perspectiva se fundamenta
“en la premisa básica de que las organizaciones obreras pueden defen-
der exitosamente sus intereses a través de la movilización colectiva de
fuentes de poder” (2018, p. 113). Dicha perspectiva se nutre de los aportes
pioneros de Wright (2000) y Silver (2005) acerca del poder asociativo y
el poder estructural, respectivamente. El primero está definido como las
formas de poder que se desprenden de la formación de organizaciones
colectivas de trabajadores en distintos espacios, desde los lugares de
trabajo hasta los partidos que participan del sistema político, mientras
que el segundo refiere a aquellas que derivan de la posición que ocupan
los trabajadores y las trabajadoras dentro del sistema económico, tanto
en el proceso de producción y distribución de bienes y servicios como en
el mercado de trabajo, esto es, en distintas etapas del ciclo del capital.
Sobre la base de estas contribuciones, se ha avanzado hacia una carac-
terización más específica de las fuentes de poder, adecuada a las formas
de resistencia y conflicto contemporáneas protagonizadas por los y las
trabajadoras (Schmalz, 2017; Arnholrz y Refslund, 2024). Así, se ha dado
lugar a la consideración de aspectos como la construcción de la imagen
pública y la capacidad de tejer alianzas con otros actores –poder social–
o el nivel de cristalización institucional de las demandas de los sindica-
tos –poder institucional–.
Advirtiendo la relevancia que adquiere la construcción de gremialidad
en el proceso de movilización colectiva de la economía popular, en este
artículo3 proponemos analizar las estrategias de construcción de poder
sindical de la CTEP-UTEP y sus alcances durante el período 2016-2023,
teniendo en cuenta que estas resultan sintomáticas de la composición
de recursos de poder (Arnholrz y Refslund, 2024). Nuestra hipótesis de
trabajo es que las estrategias desarrolladas por la CTEP-UTEP conjugan,
tanto en su desarrollo como en sus resultados, fuentes de poder aso-
2- Cabe destacar la existencia de otras experiencias organizativas que también estuvieron
orientadas a la representación de estos sectores desde una lógica sindical, tales como la
Central de Trabajadores Argentinos (CTA) surgida en los ‘90 o la Asociación Gremial de
Trabajadores Cooperativistas, Autogestivos y Precarizados que fue contemporánea a la
CTEP.
3- El presente artículo sintetiza resultados y reflexiones producidos en el marco del pro-
yecto de investigación científica y tecnológica (PICT) “Proyecto neoliberal, dinámicas sec-
toriales y organización político sindical en la Argentina reciente (2015-2019)” radicado en el
Instituto de Investigaciones en Humanidades y Ciencias Sociales (CONICET-UNLP).
María Magdalena Tóffoli
ciativo, social (de cooperación y de discurso) e institucional frente a una
posición desventajosa en términos de poder estructural4.
En los primeros cuatro años de existencia de la CTEP pueden reconocer-
se antecedentes significativos para la comprensión de estas estrategias, tal
como hemos analizado en trabajos precedentes (Tóffoli, 2017; Tóffoli, 2021;
Trujillo et al., 2022 y Tóffoli, 2024). No obstante, consideramos que la obten-
ción de la Personería Social (Resolución 32/16 y Resolución 118/2021)5 y la
sanción de la Ley de Emergencia Social (N.º 27.345) en el año 2016 produje-
ron un conjunto de condiciones que no solo son centrales para comprender
cómo se configuraron dichas estrategias, sino que, además, modelaron el
despliegue y los alcances de las mismas a lo largo del período considerado.
Asimismo, el período bajo análisis nos permite indagar en los elementos
de continuidad y ruptura que coexistieron al interior de estas estrategias en
relación con la dinámica del escenario político y, en especial, con gestiones
gubernamentales de orientaciones político-ideológicas disímiles como las
que protagonizaron la alianza Cambiemos (2016-2019) y el Frente de Todos
(FDT) (2020-2023) bajo los liderazgos de Mauricio Macri y Alberto Fernán-
dez, respectivamente.6
El artículo se basa en una estrategia metodológica cualitativa que se nutre
del análisis de las siguientes fuentes secundarias: publicaciones y comuni-
4- Las actividades de la economía popular ocupan una posición subordinada en el sistema
económico dada la subordinación comercial y financiera de los bienes y servicios que este
sector produce (Chena, 2018) y la puesta en juego de renovadas formas de explotación
(Gago et al., 2023) que ya no precisan de la relación salarial para concretarse. En efecto, la
movilización de recursos de poder estructural en el proceso productivo o en el mercado de
trabajo se encuentra limitada, a excepción de la apelación al poder de circulación –basado
en la capacidad de movilización– que puede permitir a sectores no asalariados obstruir el
libre flujo del capital y el trabajo a través del bloqueo de las vías físicas de comunicación y
transporte existentes (Schmalz, 2017).
5- Inicialmente esta había sido creada a través de la Res. 1727 del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social (MTEySS) el 8 de diciembre de 2015, previo a la finalización del
mandato de Cristina Fernández de Kirchner y la asunción del gobierno conducido por Mau-
ricio Macri. No obstante, la no publicación de dicha resolución en el Boletín Oficial dejó sin
efecto la misma y fue sustituida por la Res. 32/16. La Res. 118/21 tuvo una impronta similar
a esta última resolución mencionada y permitió la inscripción de la UTEP.
6- La alianza Cambiemos fue una coalición político-electoral de orientación liberal-conser-
vadora integrada por los partidos Propuesta Republicana (PRO), Unión Cívica Radical (UCR)
y la Coalición Cívica. El Frente de Todos, por su parte, se conformó a partir de una amplia
alianza de impronta antineoliberal entre distintos sectores políticos y sociales vinculados
al peronismo kirchnerista y no kirchnerista (en su mayoría integrados dentro de las estruc-
turas partidarias del Partido Justicialista y el Frente Renovador) y a la izquierda (tales como
Somos-Barrios de Pie, Movimiento Nuestramérica, Frente Patria Grande, Corriente Clasista
y Combativa, y Frente Popular Darío Santillán, entre otros).
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cados en medios digitales de la CTEP-UTEP, documentos gubernamenta-
les (decretos, leyes, informes y resoluciones ministeriales) y material perio-
dístico. Por último, el trabajo se organiza del siguiente modo: en un primer
apartado, se delimitan y describen dos estrategias de construcción de poder
sindical de la CTEP-UTEP durante el período 2016-2023, la recuperación de
la forma sindical y la movilización de demandas sociolaborales; luego, se
analizan los alcances de estas estrategias a partir del efecto composicional
de los recursos de poder (Arnholrz y Refslund, 2024), es decir, del modo en
que interactúan distintas fuentes de poder en el marco de dichas estrategias
y sus implicancias en términos de las condiciones de ejercicio del poder sin-
dical; finalmente, se plantean las reflexiones finales del trabajo.
1. Estrategias de construcción de poder sindical en la economía popular
En la literatura especializada existe un amplio acuerdo respecto de que
la obtención de la Personería social y la sanción de la Ley de Emergencia
Social constituyeron dos hitos fundacionales del proceso organizativo de la
economía popular que se expresó en la CTEP-UTEP. La primera contempló
la creación de un registro estatal en el que la inscripción otorga el derecho
a ejercer la representación de este sector sociolaboral frente a otros actores
del sector público y privado. La segunda inauguró –bajo el nombre de Sala-
rio Social Complementario– un complemento salarial destinado a los y las
trabajadoras de la economía popular y dispuso la creación del Consejo de
la Economía Popular y el Registro de Trabajadores de la Economía Popular
(RENATEP) como herramienta de relevamiento para apuntalar las políticas
de fortalecimiento y formalización del sector.
Contemplando nuestro período de análisis, consideramos que estos hitos
operaron como momentos de condensación de estrategias más amplias, de
mediano alcance, orientadas a constituir fuentes de poder por parte de una
organización recientemente inserta en la escena sindical7. Como veremos en
lo que sigue, el foco sobre estos cursos de acción coordinados, más o me-
nos articulados con agencias estatales o del campo de la movilización, nos
permite dar cuenta del proceso que habilitó, posteriormente, su posesión y
puesta en juego en distintos momentos de la dinámica política.
1.1.La recuperación de la forma sindical
Como evidencia la Declaración del Teatro Verdi, uno de los documentos
fundacionales de la CTEP, la idea de conformar una organización gremial de
los trabajadores y las trabajadoras de la economía popular estuvo desde los
7- El análisis de las estrategias de traducción de recursos de poder construidos en otras
arenas y vinculados a la trayectoria de las organizaciones que confluyeron en la CTEP ex-
cede los objetivos de este artículo. Se sugiere consultar Tóffoli (2021).
María Magdalena Tóffoli
orígenes de su conformación. Así, distintos colectivos reunidos a comienzos
de agosto de 2011 en aquel histórico teatro del barrio porteño de La Boca
se proponían “promover la conformación de una organización de naturaleza
puramente social, independiente de todos los partidos políticos, represen-
tativa de los trabajadores de la economía popular y sus familias” y “darle a
dicha organización carácter confederal e incorporarla dentro del movimiento
obrero organizado, solicitando a la Confederación General del Trabajo (CGT)
su admisión dentro de su estructura orgánica” (Grabois y Pérsico, 2014, p. 51).
La apuesta era impulsada por un conjunto de organizaciones sociales y
políticas con diversas trayectorias y perspectivas político-ideológicas que
hasta el momento no habían logrado articularse en un espacio capaz de con-
tener su heterogeneidad bajo un horizonte compartido. En esta oportunidad,
se aglutinaban en torno a un diagnóstico común: los límites estructurales del
capitalismo argentino para generar empleo formal, con protecciones socia-
les básicas, para el conjunto de sectores que viven de su trabajo8.
La iniciativa tuvo lugar en un escenario en el que los sectores sindicales
vinculados al empleo formal privado, nucleados en la CGT, destinaban sus
esfuerzos a paliar los efectos de la crisis internacional de 2009 y obtener
mejores posiciones en el conflicto distributivo dirimido en sus sectores de
actividad (Natalucci y Morris, 2019). De este modo, en el marco del predomi-
nio de este modelo de relación entre el Estado y las organizaciones sindicales
que Etchemendy y Collier (2008) denominaron neocorporativismo segmen-
tado; el horizonte y el alcance de las conquistas sindicales quedaba acotado
al mundo laboral formal. Frente a este estado de cosas, la construcción de
un espacio de representación gremial constituyó un medio para viabilizar el
acceso a derechos laborales por parte de más de un tercio de la clase traba-
jadora ubicada por fuera de la relación salarial formal (Abal Medina, 2017).
No obstante, en contraposición al antecedente de la CTA, esta diferencia
entre la CTEP y la CGT en términos de orientación táctica no se tradujo en
un desacuerdo respecto del modelo sindical. Por esta razón, desde un primer
momento la organización abogó, primero, por la construcción de alianzas y,
luego, por su eventual incorporación dentro de la histórica central sindical:
“Nosotros creemos que mientras más centrales hay, peor estamos los traba-
jadores” (Grabois y Pérsico, 2014, p. 12).
8- El grupo promotor de la Confederación estuvo integrado inicialmente por el Movimiento
Evita, el Movimiento de Trabajadores Excluidos, el Movimiento Nacional de Fábricas Recu-
peradas, la Cooperativa La Alameda y las Ligas Agrarias (La Alameda, 1 de agosto de 2011).
Hacia 2016, se habían integrado la CTD Aníbal Verón, el Movimiento Popular La Dignidad,
el Movimiento Nacional Campesino Indígena, el MTD Aníbal Verón, la organización social
y política “Los Pibes” y Marea Popular (luego reconvertida en Movimiento Popular Patria
Grande), La Garganta Poderosa, el Movimiento Misioneros de Francisco y el Movimiento
Carlos Mujica, entre otras.
Estrategias de construcción de poder sindical en la economía popular en Argentina...
216 217
Desde la CTEP-UTEP se buscó plasmar la impronta sindical de la organiza-
ción a través de dos vías complementarias. Por un lado, la adecuación de su
estructura y dinámica interna a la de las organizaciones gremiales clásicas
mediante la conformación de ramas de actividad, secretarías y un consejo
directivo a nivel nacional. Sobre esta base, distintas problemáticas articula-
das a las condiciones de trabajo cobraron centralidad como eje de las prác-
ticas colectivas y de la agenda reivindicativa9. Asimismo, la escenificación
pública de este actor colectivo y de sus demandas se dio en el marco de mo-
vilizaciones y otras acciones estrechamente asociadas a sentidos y actores
colectivos del mundo del trabajo tanto a escala nacional como internacional,
tales como el Día del Trabajador, los paros internacionales de mujeres, las
Marchas de San Cayetano o las Marchas Federales de 2016 y 201810.
Por otro lado, en el plano político institucional, se solicitó el otorgamiento
de la personería gremial, dispositivo legal establecido por la Ley de Asocia-
ciones Sindicales (N.º 23551) para el ejercicio de la representación de los y las
trabajadoras11. En su lugar, se le concedió a la CTEP una “personería social”
diferenciada de la gremial por la circunscripción de esta última a organiza-
ciones sindicales de trabajadores asalariados (Grabois, 2016). La apelación
al tipo de relación laboral como fundamento de un régimen diferenciado del
dispuesto por la Ley de Asociaciones Sindicales reflejaba, en parte, los te-
mores de ciertos sectores gubernamentales y sindicales respecto de lo que
este reconocimiento institucional podía significar en términos de disputa de
recursos y bases de representación (Clarín, 21 de diciembre de 2015), pero
también las tensiones conceptuales con el paradigma laboral que venía a
introducir la CTEP a través de la noción de economía popular. No obstante,
la Personería Social reconocía formalmente la posibilidad de proteger y re-
presentar legítimamente al sector a través de la inscripción en el Registro de
organizaciones creado a partir de las resoluciones del MTEySS.
9- Dicha agenda reivindicativa se inscribió en un programa más amplio sintetizado en la con-
signa “Tierra, techo y trabajo” proveniente de los Encuentros Mundiales de Movimientos Po-
pulares que el Papa Francisco impulsó junto a distintas organizaciones sociales y políticas a
nivel internacional.
10- En estos últimos dos casos mencionados, la participación de la CTEP-UTEP suponía una
reivindicación de la memoria histórica del movimiento obrero organizado en la Argentina. Es-
tas movilizaciones reeditaban, por un lado, la convocatoria impulsada por Ubaldini, el líder
de la CGT en 1981, en el marco de las celebraciones por el día de San Cayetano y, por otro,
la marcha organizada por la CTA, el Movimiento de Trabajadores de Argentina, la Corriente
Clasista y Combativa y otras organizaciones en julio de 1994, que confluyó en Buenos Aires
desde distintos puntos del país.
11- Uno de los principios estructurantes del modelo sindical argentino es el monopolio de la re-
presentación del sindicato con mayor nivel de afiliación al interior de cada rama de actividad.
De ello depende la obtención de la personería gremial por parte de las organizaciones, que
permite la defensa y representación de los trabajadores frente al Estado y sus empleadores.
María Magdalena Tóffoli
La obtención de la personería tanto en 2016 por parte de la CTEP como
en 2021 para la UTEP trajo aparejado un nuevo objetivo: la incorporación
de la asociación de los trabajadores de la economía popular a la estructura
orgánica de la CGT. En junio de 2018, la CTEP publicó en sus redes sociales
la carta presentada a la conducción de la central en la que solicitaba formal-
mente su afiliación. Aunque este acontecimiento ocurrió en un contexto de
estrecha coordinación entre las organizaciones de trabajadores en las ac-
ciones de protesta y en las demandas dirigidas al gobierno de Cambiemos,
la solicitud no obtuvo respuesta. Esta situación no se modificó a pesar del
proceso de formalización sindical que se profundizó durante la etapa abierta
con la creación de la UTEP (UTEP, 29 de abril de 2021) y del apoyo de algunos
dirigentes sindicales (Mundo Gremial, 22 de noviembre de 2016).
1.2. La movilización de demandas sociolaborales
Previamente señalamos que la sanción de la Ley de Emergencia Social a
fines de 2016 fue uno de los acontecimientos más significativos en la tra-
yectoria político-organizativa de la CTEP-UTEP. Esto estuvo vinculado con el
carácter novedoso de una normativa orientada explícitamente a “promover y
defender los derechos de los trabajadores y trabajadoras que se desempe-
ñan en la economía popular” (InfoLEG, 14 de diciembre de 2016).
La CTEP se había constituido en torno a un sujeto de representación hasta
el momento difusamente identificado por las estructuras sindicales existen-
tes y las políticas sociolaborales destinadas a sectores con problemas de
empleo. En este punto, la construcción de demandas articuladas en torno
al reconocimiento de este sujeto laboral se orientó en función de afirmar
la condición trabajadora de sus representados y representadas y erigir una
institucionalidad laboral para este sector, emulando, para ello, los derechos
establecidos para los y las trabajadoras formales.
Durante el gobierno de Cambiemos, los principales mecanismos utilizados
para la tramitación de las demandas del sector fueron, complementariamen-
te, la vía legislativa a través de la presentación de proyectos de ley y la mo-
vilización callejera. Esta última operó como canal de instalación y presión
para la obtención de distintas iniciativas, desde la Ley de Emergencia Social
hasta las “cinco leyes de la economía popular” presentadas inicialmente en
la Marcha Federal de 2018: emergencia alimentaria, integración urbana, in-
fraestructura social, emergencia en adicciones y agricultura familiar12.
La diversificación de las demandas y la solicitud de su tratamiento “ur-
gente” (UTEP, 30 de mayo de 2018) se produjo en un contexto signado por
12- En mayo de 2019 se incorporó a esta agenda el Proyecto de Ley de Emergencia Nacio-
nal en Violencia contra las mujeres (UTEP, 10 de mayo de 2019). De estos proyectos, dos
lograron convertirse en ley: la ley de Integración Sociourbana (N.º 27453), sancionada en
2018 y la Ley de Emergencia Alimentaria (N.º 27519), sancionada en 2019.
Estrategias de construcción de poder sindical en la economía popular en Argentina...
218 219
el deterioro económico y social provocado por la devaluación, la suba de
precios de la canasta básica y de las tarifas de servicios públicos que die-
ron forma al plan económico de ajuste del gobierno de Cambiemos (Varesi,
2016). Este escenario se vio agravado por las condiciones que impuso el
inicio de un nuevo ciclo de endeudamiento externo a partir del préstamo
del Fondo Monetario Internacional concretado en 2018 (Manzanelli, 2024).
A diferencia de la impronta que tuvieron estas medidas para la CTEP, el
gobierno de Cambiemos las inscribió como parte de la promesa de “Pobre-
za Cero” con la que inició su gestión (Casa Rosada, 1 de marzo de 2017), al
tiempo que las canalizó institucionalmente a través del MDSN, es decir,
por fuera de los ámbitos gubernamentales tradicionalmente vinculados al
empleo dentro del MTEySS. La única excepción a ello fue, hacia el final de
la gestión, la incorporación al Consejo del Salario Mínimo Vital y Móvil (CS-
MVM) (Mundo Gremial, 29 de agosto de 2019)13.
Asimismo, combinó la implementación del Salario Social con el lanza-
miento del programa Hacemos Futuro (HF) en 2018. Este programa se con-
centró en la terminalidad educativa y la formación en oficios, aspectos ya
presentes en programas anteriores como el “Argentina Trabaja” y el “Ellas
Hacen”, que se conjugaban con la promoción del trabajo autogestionado
a través de la conformación de cooperativas. La hipótesis que operaba de-
trás del HF era que la mejora de las condiciones de “empleabilidad” de los
titulares entendida en términos individuales (Consejo Nacional de Coor-
dinación de Políticas Sociales, 2018) habilitaría la inserción laboral en un
empleo “de calidad” (Casa Rosada, 27 de febrero de 2018).
Con la asunción del Frente de Todos a fines de 2019, la CTEP-UTEP in-
corporó una tercera vía de tramitación de demandas sociolaborales: la in-
serción en la gestión estatal de distintos dirigentes y referentes ligados
a la economía popular, con fuerte anclaje en el Ministerio de Desarrollo
Social de la Nación (MDSN)14. También se destacó el despliegue de estas
organizaciones en el ámbito legislativo a través de la incorporación de di-
putados propios dentro de la coalición oficialista. En este nuevo escenario,
en marzo de 2020 fue lanzado el Programa Potenciar Trabajo (PT) bajo la
órbita del MDSN.
El nuevo programa supuso la unificación de los programas Hacemos Fu-
turo y Proyectos Productivos Comunitarios (programa marco del SSC) y la
combinación de sus objetivos –la promoción de proyectos socioproduc-
13- En el CSMVM se definen los montos del Salario Mínimo, Vital y Móvil, y de las presta-
ciones por desempleo, así como también se estudian, discuten y evalúan distintas políticas
vinculadas al mundo del trabajo.
14- Por cuestiones de espacio, no podemos profundizar en el análisis de esta vía. Se sugie-
re consultar Longa (2022).
María Magdalena Tóffoli
tivos y sociocomunitarios, y la terminalidad educativa– como eje de las
corresponsabilidades exigidas por el mismo (Resolución 121/20). Sus po-
tenciales beneficiarios eran personas “en riesgo o estado de vulnerabilidad
social” o insertas en actividades de la economía popular. El PT involucró el
otorgamiento de una prestación económica individual de carácter mensual
–denominada, en continuidad con el marco creado por la Ley de Emergen-
cia Social, “Salario Social Complementario”– y subsidios a las unidades de
gestión para el desarrollo de los proyectos. Hacia fines de 2021, el mon-
to de dicha prestación quedó formalmente establecido como el 50% del
SMVM (Resolución 1868/21).
La irrupción de la pandemia de COVID-19 en los primeros meses de 2020
pareció abrir, paradójicamente, un contexto de oportunidad para la UTEP,
tras el camino auspicioso marcado por la conjugación entre la inserción
estatal de algunas organizaciones y la implementación de las políticas
ya mencionadas. En primer lugar, con el establecimiento del Aislamiento
Social Preventivo y Obligatorio (ASPO) (Decreto 297/20) se introdujo la
categoría de “esenciales” para caracterizar a un conjunto de actividades y
servicios exceptuados de las restricciones a la circulación dispuestas en
función de la reducción de los contagios. Esta denominación alcanzó a dis-
tintas ramas de la economía popular, lo que permitió la continuidad de sus
actividades, pero, en particular, contribuyó a la visibilización de una de las
más numerosas –y al mismo tiempo, más feminizadas–15 dentro del RENA-
TEP (2021), la rama de servicios sociocomunitarios, dada la centralidad que
cobraron los comedores y centros comunitarios en la provisión de cuida-
dos y de asistencia alimentaria frente a la disminución de los ingresos de
los hogares.
Este proceso se amplificó con la trágica muerte de Ramona Medina, una
referente barrial y trabajadora sociocomunitaria del barrio popular Carlos
Mugica en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, quien falleció en mayo
de 2020 por el contagio de COVID 19. En este contexto, las organizaciones
impulsaron el proyecto de “Ley Ramona”, que buscaba incorporar, al monto
otorgado por el SSC, un reconocimiento económico específico para las tra-
bajadoras de cuidado comunitario (Molina, 2 de junio de 2020).
En segundo lugar, desde abril de 2020 el gobierno nacional implemen-
tó el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) a través de la Agencia Nacio-
nal de Seguridad Social (ANSES). Se trataba de una prestación monetaria
no contributiva destinada a amortiguar el impacto de la crisis económica
ocasionada por la emergencia sanitaria en sectores de trabajadores no
registrados, desocupados, monotributistas de las categorías más bajas y
15- Según datos del Informe Especial N.º 1 del RENATEP (2021), las mujeres representan el
63% de las trabajadoras registradas dentro de la rama.
Estrategias de construcción de poder sindical en la economía popular en Argentina...
220 221
de casas particulares. Mientras los cálculos oficiales estimaban alrededor
de cuatro millones de beneficiarios y beneficiarias, las inscripciones para
la percepción del beneficio alcanzaron los trece millones (D’Alessandro,
2022), de las cuales fueron aceptadas 8,9 millones (ANSES, 2020). De este
universo quedaron excluidos los y las trabajadoras de la economía popular
que percibieran el PT.
El desborde de las inscripciones previstas por el gobierno dejó expuesta
la magnitud del problema de acceso al empleo en la Argentina y, sobre
todo, a protecciones sociales básicas. En este contexto, la UTEP encontró
un resquicio para instalar públicamente el reclamo por la ampliación de la
cobertura de las medidas estatales apuntadas al sector. Así, en una decla-
ración publicada en sus redes oficiales con motivo de la marcha de San
Cayetano, planteaba:
(…) La Argentina tiene capacidad de financiar un salario básico
universal equivalente a un tercio del salario mínimo y superior
a la línea de indigencia para garantizarle un piso de ingreso al
conjunto de la clase trabajadora (UTEP, 8/8/21).
El planteo se hacía eco de la Carta a los Movimientos Populares del Papa
Francisco publicada en abril de 2020, la cual abogaba por “un salario uni-
versal que reconozca y dignifique las nobles e insustituibles tareas que
realizan [los trabajadores informales, independientes o de la economía po-
pular]” (Vatican, 12 de abril de 2020). La iniciativa se orientaba a garanti-
zar, a través de la ANSES, un ingreso económico equivalente a la canasta
básica alimentaria a trabajadores y trabajadoras sin acceso a un empleo
formal, no insertos en unidades de gestión del PT e inscriptos en estudios
(primarios, secundarios, terciarios o de oficios) o actividades de la econo-
mía popular, de cuidado o rurales16.
No obstante, ambas reivindicaciones –reconocimiento económico para
las trabajadoras sociocomunitarias y Salario Básico Universal para los tra-
bajadores no organizados ni registrados– no lograron traducirse al interior
del Estado en los términos planteados por la CTEP-UTEP. En el primer caso,
la iniciativa se concretó como parte de las medidas sociales implemen-
tadas por el MDSN frente a la emergencia sanitaria, por fuera del trata-
miento legislativo (Casa Rosada, 18 de diciembre de 2020). En el segundo,
la tramitación de la demanda tuvo un cauce similar: el gobierno nacional
estableció, mediante un decreto presidencial, el “Refuerzo alimentario para
adultos sin ingresos”, una prestación económica no contributiva estipu-
lada para los meses de noviembre y diciembre de 2022 (Decreto 758/22).
16- La propuesta llegó a plasmarse en un proyecto de ley presentado en 2022 por legisla-
dores del FDT (Risso, 11 de mayo de 2022).
María Magdalena Tóffoli
2. La composición de poder sindical en la CTEP-UTEP: intersecciones (y ten-
siones) entre el poder asociativo, institucional y social
En este apartado nos interesa examinar los alcances de las estrategias re-
construidas previamente desde la entrada analítica que ofrece el enfoque
de los recursos de poder. Siguiendo el aporte de Arnholrz y Refslund (2024),
estas no pueden comprenderse desde una mirada unilateral, centrada en
el comportamiento de una fuente de poder específica, sino que resultan in-
teligibles si las concebimos como resultado de la composición de diversos
recursos. En esta clave, encontramos que es el modo en que se conjugaron
–situacional y dinámicamente– fuentes de poder asociativo, social e institu-
cional lo que condicionó el alcance de las estrategias analizadas.
En relación con la estrategia de recuperación de la forma sindical, observa-
mos, en términos de poder asociativo, un alto grado de aglutinamiento de las
organizaciones vinculadas con el sector de la economía popular tanto den-
tro de la CTEP-UTEP como en el despliegue de la acción colectiva en el es-
pacio público. Este proceso adquirió un ritmo acelerado en el período 2015-
2019, en el marco de la oposición común a la orientación político-ideológica
liberal-conservadora del gobierno de Cambiemos, y tuvo como corolario la
integración del triunvirato de San Cayetano dentro de una misma estructura
organizativa, la UTEP.
La unificación progresiva en términos organizativos implicó, como plan-
tea Hudson (2020), una centralización de la representación de los y las tra-
bajadoras de la economía popular. Este factor distintivo respecto de otros
procesos organizativos precedentes (como los vínculos con la experiencia
piquetera de algunas organizaciones integrantes) repercutió positivamente
en la capacidad de movilización del sector, posibilitando atenuar, al menos
parcialmente, el déficit en las fuentes de poder estructural de estos trabaja-
dores y trabajadoras. No obstante, esta dinámica virtuosa a nivel sectorial
encontró límites con relación al movimiento obrero organizado. Al interior
de la CGT no hubo acuerdo para avanzar en una incorporación orgánica de
estos sectores del mundo del trabajo, pese a la estrecha coordinación de ac-
ciones y al proceso de formalización sindical atravesado por la CTEP-UTEP
desde la obtención de la personería social en adelante. Más aun, pese a la
reivindicación del modelo sindical argentino que, a diferencia de la CTA, no
ponía en crisis el ecosistema histórico de la central.
Por otra parte, en el marco de esta estrategia de recuperación de la forma
sindical, la construcción de poder asociativo fue apuntalada a través de ele-
mentos discursivos que apelaban simultáneamente a lo nuevo y lo tradicio-
nal (Hudson, 2020): el reconocimiento del perfil gremial de la organización,
de la condición de trabajadores de sus representados y de la especificidad
del sector de la economía popular, y la reivindicación del modelo sindical
argentino. Estos aspectos se materializaron en estructuras y prácticas orga-
nizativas, así como también en modos de aparición en el espacio público. En
Estrategias de construcción de poder sindical en la economía popular en Argentina...
222 223
este sentido, el componente discursivo habilitó condiciones inéditas para la
articulación con otras organizaciones sociales y políticas; como muestran
Muñoz y Villar (2017), colectivos conformados al calor de la experiencia pi-
quetera introdujeron la noción de economía popular en sus propias escenifi-
caciones públicas y estrategias políticas.
El carácter ambivalente de esta estrategia también se plasmó en el plano
institucional. Por caso, la obtención de la personería social, al tiempo que
concedió derechos a la representación de los y las trabajadoras de la eco-
nomía popular, implicó una mayor diversificación y descentralización del an-
damiaje estatal estructurador de las condiciones de ejercicio de poder de
los trabajadores, aspecto que se mantuvo en los dos períodos de gobierno
considerados.
En relación con la movilización de demandas sociolaborales, evidencia-
mos, a lo largo del período analizado, un destacado proceso de traducción
de reivindicaciones de las organizaciones de la economía popular en dis-
tintos dispositivos estatales orientados a identificar al sector en términos
cuantitativos y cualitativos –a través del RENATEP–, y mejorar las condicio-
nes de sus ingresos. Iniciativas como el SSC, el PT o los aumentos de los pro-
gramas en relación a la variación del SMVM favorecieron la acumulación de
poder institucional por parte de este sector de trabajadores y trabajadoras.
No obstante, el alcance de estas medidas fue erosionado por los problemas
macroeconómicos que atravesaron los períodos de gobierno de Cambiemos
y del FDT17.
Respecto de la dinámica del poder institucional, resulta interesante dete-
nernos en su vínculo con el poder discursivo. La institucionalización de las
demandas de la CTEP-UTEP en los instrumentos de política pública mencio-
nados contribuyó a la visibilización de los sectores de la economía popular
como trabajadores. No obstante, este proceso debe ser matizado si tenemos
en cuenta que, simultáneamente, estas medidas fueron acompañadas por
discursos gubernamentales que las situaron en relación con el problema de
la pobreza y la falta de empleo. Así se vio reflejado en la apelación a las
nociones de “emergencia” y “pobreza cero” o en los intentos por legitimar
las políticas destinadas al sector a partir de su circunscripción al abordaje
de necesidades alimentarias (como en los casos de la Ley de Emergencia
Alimentaria en 2019 o el Refuerzo Alimentario en 2022) o a la mejora de la
“empleabilidad” en pos de la creación de “trabajo genuino”.
Sumado a ello, hacia el final del período estudiado, en un escenario mar-
cado por el debate público en torno a la magnitud, la modalidad de gestión
y los destinatarios de las políticas sociales18, el gobierno puso en marcha
17- Nos referimos a los efectos regresivos de la crisis económica, financiera y de deuda que
se expresó en la escasez de dólares y el aumento sostenido del nivel de inflación a lo largo
del período analizado (Varesi, 2016; Cantamutto, 2024; Manzanelli, 2024).
María Magdalena Tóffoli
distintos dispositivos de control del PT (tales como actualización de datos
y auditorías de las unidades de gestión y sus integrantes) que tuvieron una
gran repercusión mediática (Carelli Lynch, 10 de noviembre de 2022; Perfil, 16
de enero de 2023). Además, como muestra Logiudice (2023), reorientó par-
cialmente los objetivos del programa a la inserción en el empleo asalariado
privado a través de medidas como la creación de la línea de acción “Poten-
ciar Empleo” (Resolución 410/22) o el Programa “Puente al Empleo” (Decreto
551/22). De este modo, la impronta inicial se fue reconfigurando con miras a
construir legitimidad social en torno a esta política. En conjunto, estos ele-
mentos generaron condiciones para erosionar el reconocimiento simbólico
de estos trabajadores y sus organizaciones.
Como corolario, un rasgo recurrente a lo largo del período analizado, con-
trapuesto a la creciente instalación del sector de la economía popular y sus
organizaciones representativas en la escena pública, fue el tono de provi-
soriedad y excepcionalidad que introdujeron las iniciativas estatales, particu-
larmente tras las revelaciones que trajo aparejada la inscripción del IFE. Por
un lado, en relación con el PT, la expansión de su cobertura y el ajuste de su
monto en relación al SMVM significaron un importante avance en términos
de consolidación del complemento salarial como política de mejora de ingre-
sos. Este aspecto repercutió positivamente en el poder asociativo del sector,
ya que incentivó la incorporación de nuevas organizaciones a la UTEP y per-
mitió ampliar las bases de representación de la misma. Sin embargo, hacia
2022 se decretó el cese del ingreso de nuevos beneficiarios al programa
(Decreto 728/22). Así, el PT alcanzó en 2023 a 1.474.751 titulares (CEPAL, s.f.)
sobre la base de una población estimada entre 4 y 6 millones (Salvia et al.,
2018; Bertellotti, 2019; Barbenza y Glimberg, 2021). Por otro lado, el horizonte
de universalización de un ingreso para los trabajadores del sector, con miras
a ampliar el alcance de esta política más allá de la economía popular organi-
zada, no logró encauzarse en una respuesta estatal sostenida en el tiempo.
En síntesis, el derrotero de la estrategia de construcción de demandas socio-
laborales nos muestra que las modalidades en que estas se canalizaron en la
arena estatal oscilaron entre el fortalecimiento y el desgaste del poder institu-
cional de los y las trabajadoras de la economía popular. A lo largo del período
considerado, consiguió instalar un núcleo de iniciativas y recursos estatales
destinados al sector. No obstante, las dificultades en términos de impacto
en los ingresos, cobertura y estabilidad conspiraron contra uno de los rasgos
constitutivos del poder institucional: su firmeza en el marco del comporta-
miento cambiante de los ciclos económicos y políticos (Schmalz et al., 2018).
18- Esto se expresó en el rechazo de algunos sectores sociales a la expansión de las políticas
de asistencia y a la intermediación de las organizaciones sociales en dichas políticas, así
como también en la sospecha moral respecto del “merecimiento” de estas prestaciones por
parte de los y las trabajadoras (Arcidiácono y Gamallo, 2023; Logiudice, 2023; Tóffoli, 2024).
Estrategias de construcción de poder sindical en la economía popular en Argentina...
224 225
Reflexiones finales
En este trabajo nos propusimos analizar, a partir del enfoque de los recursos
de poder, las estrategias de construcción de poder sindical de la CTEP-UTEP
y sus alcances durante el período 2016-2023. Particularmente, identificamos
y caracterizamos dos de ellas: la recuperación de la forma sindical y la mo-
vilización de demandas sociolaborales. A lo largo del artículo, dimos cuenta
de la composición de recursos de poder que configuró estas estrategias y
que dio forma a sus resultados en el escenario político-social e institucional.
Del análisis de las estrategias de la CTEP-UTEP durante los gobiernos de
Cambiemos y el FDT se desprenden una serie de corolarios. En primer lugar,
se evidencia el carácter procesual y construido de los recursos de poder de
la CTEP-UTEP en el marco de su instalación en el escenario político como
actor gremial. En segundo lugar, se observa una composición de recursos
de poder principalmente apoyada sobre componentes asociativos, sociales
e institucionales a lo largo del período analizado. En este sentido, se torna
dificultoso realizar evaluaciones aisladas de la movilización de una fuente
de poder, sin pensar en los modos en que esta se entreteje con otras, de
manera situacional y dinámica. Por caso, de ello se deriva que el poder insti-
tucional no siempre opera como un punto de “llegada” o “condensación” de
otras fuentes de poder, sino que puede también fortalecer o debilitar a otras.
En tercer lugar, el pasaje de la conformación de dichas fuentes de poder a su
uso se dirime en relación con otros actores, como pudimos ver en nuestro
caso, a partir del comportamiento de organizaciones sindicales y sociales
u organismos gubernamentales. En cuarto y último lugar, las estrategias
analizadas se muestran estrechamente conectadas con orientaciones políti-
co-ideológicas, elemento que en la CTEP-UTEP se pone de relieve en los va-
sos comunicantes que conectan estos cursos de acción con la conquista de
derechos laborales y la integración al modelo sindical argentino (UTEP, s. f.).
Para finalizar, consideramos que el recorrido realizado contribuye a la
construcción de un panorama más completo respecto del modo en que di-
versas organizaciones construyen, combinan y recurren a diversas fuentes
de poder sindical en las coordenadas planteadas por el mundo del trabajo
del siglo XXI.
María Magdalena Tóffoli
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María Magdalena Tóffoli
La construcción de la representación gremial en la
economía popular. Estrategias políticas, sindicales y
feministas de la CTEP durante el gobierno de Macri
(Argentina, 2015-2019)
María Antonia Muñoz
INHUS-CONICET/UNMDP
mariaantoniamunoz@gmail.com
Ivana Parcero Páez
INHUS-CONICET/UNMDP
ivanaparcero@gmail.com
Agustina Rodríguez Irigaray
UNMDP
agustinaririgaray@gmail.com
The Construction of Union Representation in the Popular Econ-
omy. Political, Union, and Feminist Strategies of the CTEP during
the Macri Administration (Argentina, 2015-2019)
A Construção da Representação Sindical na Economia Popular.
Estratégias Políticas, Sindicais e Feministas da CTEP durante o
Governo de Macri (Argentina, 2015-2019)
Fecha de recepción: 20 de septiembre de 2024
Fecha de aprobación: 31 de marzo de 2025
Resumen
Este artículo tiene como objetivo analizar cómo la Confederación de Trabajado-
res de la Economía Popular (CTEP) implementó estrategias sindicales y políticas
durante el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019), considerando el impacto de
las demandas feministas en estas. Se seleccionó una metodología cualitativa
que combina entrevistas en profundidad a referentas de la CTEP con el análisis
del discurso de fuentes periodísticas y documentos producidos por las organiza-
ciones. Se define la estrategia sindical como el conjunto de acciones destinadas
a representar los intereses de los miembros y mejorar sus condiciones laborales,
Año 10. Nº 22. Julio 2025