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El desfinanciamiento del presupuesto ambiental:
siguen pegando abajo1
Matías Cena Trebucq2
UNC-FARN
matiascenatrebucq@gmail.com
Fecha de recepción: 9 de diciembre de 2024
Fecha de aceptación: 22 de diciembre de 2024
A lo largo de este artículo se realizará un breve análisis de algunas medidas
importantes que tomó el gobierno de Javier Milei, que repercutieron en la cali-
dad de vida de las personas e implicaron un retroceso institucional en materia
ambiental; entre ellas, la Ley Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los
Argentinos (Ley 27.742), el congelamiento y la subejecución de partidas am-
bientales y de fomento a las energías renovables, y el hecho de que finalmente
no fuera tratada la Ley de Presupuesto 2025 con un hito histórico: será la pri-
mera vez que se prorrogará un presupuesto por dos años consecutivos, otor-
gando mayor discrecionalidad al Poder Ejecutivo y otorgando la posibilidad de
congelar aún más las partidas presupuestarias.
Análisis socioambiental del primer año de gestión de La Libertad Avanza
La asunción de la nueva administración ha generado impacto sobre la socie-
dad, el ambiente y la estructura gubernamental encargada de su protección.
La Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos (Ley
27.742), presentada en diciembre de 2023, buscó avanzar en múltiples frentes,
incluyendo aquellos vinculados con la regulación ambiental. Entre las propues-
tas más controvertidas se incluyeron reformas –que incumplían el principio
de no regresión ambiental del Acuerdo de Escazú (Ley 27.566)– a leyes fun-
damentales como la Ley de Bosques (26.331), la Ley de Protección Ambiental
para Control de Actividades de Quema (26.562) y la Ley de Glaciares (26.639)
(Fundación Ambiente y Recursos Naturales, 2024a). Si bien estas últimas
1- Este trabajo se basa en una serie de documentos producidos a lo largo del 2024 por la
Fundación Ambiente y Recursos Naturales, en especial por su área de Investigación.
2- Más allá de la autoría de Matías Cena Trebucq, colaboraron con este documento Gu-
llermina French, Julia Gerlo y Ariel Slipak, integrantes del Área de Investigación de FARN.
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modificaciones finalmente no se incluyeron, se implementaron cambios que
aumentaron la discrecionalidad de las autoridades, como la modificación a la
Ley de Procedimiento Administrativo (19.549) que permite sustituir audiencias
públicas por procedimientos “más idóneos”. De esta manera se reducen meca-
nismos esenciales de participación ciudadana, como las audiencias públicas
establecidas por la Ley General del Ambiente (25.675) al mismo tiempo que vul-
nera principios de transparencia y se constituye como un retroceso institucio-
nal al limitar el espacio de diálogo democrático entre el Estado y la ciudadanía
(Fundación Ambiente y Recursos Naturales, 2024b).
Otro frente de preocupación es la reforma de la Ley de Hidrocarburos, que
reorientó su propósito original de abastecimiento energético interno hacia la
maximización de la renta con un claro sesgo exportador. Esta nueva lógica
pone en evidencia la visión mercantilista que se le otorga a la energía reducien-
do las atribuciones del Estado para regular precios y concesiones, debilitando
los controles y fiscalizaciones, y permitiendo que las empresas fijen las rega-
lías a pagar (Fundación Ambiente y Recursos Naturales, 2024b). El impacto
de estas medidas, sumadas a la flexibilización de las condiciones para nue-
vas concesiones, favorece la expansión fósil en detrimento de los derechos
de las comunidades locales que se oponen, al mismo tiempo que no tiene un
correlato con un mayor y mejor abastecimiento energético para la población y
va en contramano de los compromisos climáticos internacionales a los que la
Argentina adhirió.
El Régimen de Incentivos para Grandes Inversiones (RIGI) emerge como una
de las iniciativas más importantes para el gobierno y más preocupante para los
bienes comunes y la protección ambiental de los territorios. Este régimen otor-
ga garantías excepcionales a proyectos de alto impacto socioambiental3, inclu-
yendo estabilidad tributaria, aduanera y cambiaria por plazos de entre treinta
y cuarenta años. Diseñado desde una lógica ortodoxa, el RIGI está apuntado a
la exportación y prioriza el ingreso de divisas para el pago de deuda pública, la
cual asciende a 462.553 millones de dólares, de los cuales el 55% se encuentra
conformada en moneda extranjera (Secretaria de Finanzas, Ministerio de Eco-
nomía, 2024). El RIGI permite incluso que proyectos adheridos realicen obras
de infraestructura en zonas protegidas y exime de regulación al uso de recur-
sos estratégicos como el agua y la energía, priorizando a los proyectos por so-
bre la población. Este esquema pone los intereses corporativos por encima de
los derechos de la ciudadanía, al mismo tiempo que erosiona la soberanía legal
al conceder acceso a tribunales internacionales como el Centro Internacional
3- Sectores incluidos en el RIGI: turismo, tecnología, infraestructura, siderurgia, forestoin-
dustria, minería, energía, gas y petróleo.
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de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) para resolver disputas
legales (Fundación Ambiente y Recursos Naturales, 2024b).
La visión negacionista sobre el cambio climático por parte de la actual admi-
nistración se vio reflejada en la gestión a nivel gubernamental con la desjerar-
quización del Ministerio de Ambiente a una Subsecretaría Turismo, Ambiente
y Deportes; y el recorte y cierre de diferentes programas y políticas públicas
ambientales. El hecho de negar el impacto de la actividad humana en el cambio
climático lleva a la toma de políticas públicas que parten desde premisas falsas
que pueden tener graves impactos como los comentados anteriormente. Otra
consecuencia de esta mirada fue la salida de la delegación argentina de las ne-
gociaciones de la 29.ª Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP29), alejando al país de espa-
cios de discusión y tomas de decisiones internacionales sobre qué tipo de fi-
nanciamiento es necesario para la mitigación y adaptación al cambio climático.
Recorte presupuestario de las políticas ambientales en el año 2024
La prórroga del presupuesto 2023 fue la primera medida de ajuste fiscal que
realizó el gobierno. De esta manera, congeló el presupuesto en un contexto de
alta inflación transfiriendo al Poder Ejecutivo la discrecionalidad para aumen-
tar, disminuir, crear o eliminar partidas presupuestarias. Si bien esta estrategia
buscó reducir el gasto público, sus implicancias en términos ambientales y so-
ciales fueron regresivas.
En lo que respecta al ambiente, se materializó la degradación institucional
de las políticas ambientales a través de la desjerarquización del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, el cual se separó en la Administración de
Parques Nacionales (APN), por un lado, y la Subsecretaría de Ambiente, por
otro. Esta última pasó a depender de la Secretaría de Turismo, Ambiente y De-
portes. Esta reorganización no solo minimizó la capacidad operativa del área
ambiental, sino que también relegó sus objetivos frente a intereses sectoriales
como el turismo y los deportes.
El impacto presupuestario fue significativo. En base a datos del presupuesto
abierto, al 30 de noviembre, la Subsecretaría de Ambiente sufrió una caída real
del 23,1% en su presupuesto vigente, agravada por una ejecución de apenas el
31,7%, cifra que contrasta con el promedio de ejecución del 87,9% registrado en
los últimos tres años, lo que refleja no solo una falta de recursos asignados,
sino también una ineficiencia en la utilización de sus fondos. El grueso del ajus-
te fiscal se materializó durante los primeros seis meses del año, cuando el con-
gelamiento presupuestario y la alta inflación derivaron en una reducción real
del 23,8% del Presupuesto Nacional. Si bien las modificaciones presupuesta-
rias posteriores incrementaron el presupuesto en un 12,8% en términos reales,
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este aumento fue insuficiente para contrarrestar los efectos acumulados del
ajuste inicial, particularmente en áreas críticas como manejo del fuego, protec-
ción de bosques y el fomento de energías renovables.
El análisis de la ejecución presupuestaria entre enero y noviembre de 2024
confirma esta tendencia regresiva. Tanto la Subsecretaría de Ambiente, el Sis-
tema de Áreas Marinas Protegidas (SAMP), las partidas destinadas al manejo
del fuego y aquellas orientadas al fomento de energías renovables presentan
niveles de ejecución considerablemente menores en comparación con los pro-
medios de los últimos tres años (ver Gráfico 1). La APN, aunque mostró una
ejecución algo más elevada (72,2%), tampoco logró alcanzar los niveles de eje-
cución promedio de los últimos tres años, lo que pone en evidencia un desfi-
nanciamiento generalizado en las áreas clave de gestión ambiental.
Estos datos reflejan una política que prioriza el ajuste fiscal por encima del
cumplimiento de las obligaciones ambientales, debilitando no solo la institu-
cionalidad, sino también la capacidad del Estado para proteger los bienes co-
munes y garantizar un desarrollo sostenible. La falta de recursos y la subeje-
cución de los pocos fondos disponibles demuestran un enfoque cortoplacista
que compromete el bienestar de las generaciones presentes y futuras.
Fuente: elaboración propia en base a datos abiertos del presupuesto abierto.
Gráfico 1. Ejecución de partidas ambientales y de fomento de energías renovables
teniendo en cuenta los primeros once meses de cada año.
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La APN experimentó un incremento en su presupuesto vigente del 4,7%
en términos reales pasado el segundo semestre de 2024. Sin embargo,
este aumento estuvo destinado exclusivamente a la gestión administrativa
y operativa de los parques nacionales, dejando totalmente desfinanciadas
iniciativas clave como la reparación y construcción de senderos, ciclovías,
galpones, edificios administrativos, y otras obras fundamentales para el me-
joramiento de su infraestructura. En este contexto, el presupuesto de la APN
pasó de 33.200 millones de pesos a 73.703 millones, pero este aumento no
se tradujo en un fortalecimiento integral de las capacidades operativas de
los parques nacionales, evidenciando la priorización de aspectos funciona-
les por sobre el desarrollo y mantenimiento de la infraestructura.
Por su parte, el SAMP registró un aumento del 21% en términos reales du-
rante los primeros once meses de 2024. No obstante, este incremento se
da sobre una base presupuestaria extremadamente baja: de 234 millones
de pesos a 602 millones, lo que representa apenas el 0,0006% del Presu-
puesto Nacional. A pesar del incremento, solo se ejecutaron 258 millones, es
decir, el 42,8% de su presupuesto total. Este nivel de subejecución contrasta
con la urgencia de proteger la biodiversidad marina, más aún en un contexto
donde se otorgaron nuevas concesiones para la exploración offshore, una
actividad que amenaza seriamente los ecosistemas marítimos y costeros.
Estas concesiones, además, carecen de licencia social, profundizando las
tensiones con las comunidades afectadas y los actores que defienden sus
derechos ambientales (Acacio y Wyczykier, 2024).
En cuanto al manejo del fuego, la subejecución de las partidas destinadas
al Servicio Nacional de Manejo del Fuego (SNMF) y manejo del fuego (de-
pendiente de la APN) reflejan una preocupante falta de planificación y com-
promiso. Durante 2024, los incendios forestales devastaron más de 8.000
hectáreas en Chubut, 6.900 hectáreas en Río Negro y Neuquén, y cerca de
90.000 hectáreas en Córdoba. Sin embargo, las partidas presupuestarias
correspondientes solo alcanzaron una ejecución del 19,4%. A pesar de que
el SNMF recibió un aumento del 30% en términos reales, pasando de 12.102
millones de pesos a 33.343 millones luego de que los incendios en Córdoba
tomaran relevancia mediática, este incremento no se tradujo en una mejora
de la ejecución, que alcanzó los 5.550 millones de pesos y se mantiene en
un preocupante 16,7%. Esto equivale al 45,9% del presupuesto vigente antes
de su actualización.
En otras palabras, se anunciaron incrementos presupuestarios que final-
mente no se implementaron de manera efectiva y dejaron en evidencia un
enfoque predominantemente reactivo en el manejo del fuego. Esta estrate-
gia no solo limita la capacidad del Estado para prevenir y mitigar incendios,
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sino que también subraya la falta de un compromiso real con la gestión am-
biental y la protección de los ecosistemas.
Las partidas destinadas al fomento de energías renovables fueron las más
afectadas entre las que se analizan en el presente documento. Estas verifica-
ron una reducción del 51,4% de su presupuesto en términos reales pasando
de contar con 9.738 millones de pesos a 10.038 millones. A lo anterior se
le sumó una ejecución de apenas 3.092 millones de pesos, la cual alcanzó
el 30,8% de su presupuesto total. El desfinanciamiento del fomento a las
energías renovables y la creciente dependencia de los subsidios a la oferta
de combustibles fósiles reflejan una clara dirección en las políticas energé-
ticas de la actual administración. En 2024, los subsidios a la oferta de gas,
destinados directamente a las empresas, aumentaron un 29,3% en térmi-
nos reales, pasando de 150.113 millones de pesos a $411.448 millones. Este
incremento contrasta de manera notable con la caída real del 16,8% en los
subsidios a la demanda, que benefician a los consumidores y que pasaron
de 121.219 millones de pesos a 213.848 millones, representando menos de la
mitad de lo asignado a las empresas.
Esta política, además de perpetuar un modelo energético basado en com-
bustibles fósiles, expone una contradicción fundamental con la narrativa ofi-
cial que exalta la eficiencia de los subsidios a la demanda sobre los de oferta.
En términos comparativos, los subsidios a la oferta de gas son 40 veces
superiores a lo destinado al fomento de energías renovables, lo que subraya
una preferencia estructural por un modelo extractivista orientado al corto
plazo. La disparidad en la asignación de recursos no solo obtura la posibili-
dad de una transición energética justa4, sino que también refuerza un patrón
de dependencia económica y alto impacto socioambiental, aumentando la
exposición y vulnerabilidad del país ante vaivenes económicos exógenos
que tienen origen en los mercados internacionales.
La postura del gobierno actual es que la Argentina cumplirá sus compromi-
sos internacionales en materia de cambio climático, pero que eso no corres-
ponde solo al Estado argentino sino que es una cuestión que debe abordar
el mercado en general, desligándose en parte de sus responsabilidades. Los
cambios en la Ley de Hidrocarburos, la creación del RIGI y el desfinancia-
miento de las energías renovables van en contramano a los compromisos
asumidos en materia ambiental y de derechos humanos.
El desfinanciamiento no fue el único golpe al sistema de protección am-
4- Para profundizar sobre el abordaje de una transición energética con una perspectiva de
justicia y equidad social, ver Recomendaciones para una transición energética justa en la
Argentina: una mirada integral (Fundación Ambiente y Recursos Naturales, 2024c).
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biental en 2024. A esta situación se sumó el cierre de dos herramientas: el
fondo fiduciario FOBOSQUE y el Fondo Para la Generación Distribuida de
Energías Renovables (FODIS). Si bien la principal razón para el cierre de los
fondos fiduciarios fue el acusar la “falta de transparencia” de los mismos,
estas estructuras no solo permitían mantener actualizadas las partidas pre-
supuestarias, sino que también ofrecían flexibilidad para realizar giros en
descubierto en situaciones de emergencia.
A lo largo del 2024, el FOBOSQUE no recibió un solo peso del financia-
miento que debía provenir del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la
Conservación de los Bosques Nativos (FNECBN) según Ley 26.331. Por otro
lado, el FODIS representaba una herramienta casi autosustentable, ya que
no generaba déficit y promovía la generación distribuida de energías renova-
bles. Su eliminación no solo restringe las capacidades estatales para apoyar
estas iniciativas, sino que también refuerza la lógica de desarticulación de
políticas públicas en sectores estratégicos para la transición energética5.
Presupuesto 2025
Por primera vez en la historia de la Argentina, el Presupuesto Nacional se
encamina a ser prorrogado por segunda vez consecutiva, lo que marcaría un
hecho sin precedentes. Esta decisión, que extiende el presupuesto de 2023
al 2025, otorga al Poder Ejecutivo una discrecionalidad amplia para modifi-
car las partidas presupuestarias según su conveniencia. Incapaz de reunir
los votos necesarios para aprobar el proyecto de ley del presupuesto 2025,
el gobierno de La Libertad Avanza optó por evitar su tratamiento en sesiones
extraordinarias, consolidando un modelo de gestión basado en la falta de
debate legislativo y la concentración del poder en el Ejecutivo.
En este contexto, el proyecto de ley de presupuesto 2025 que presentó el
oficialismo como hoja de ruta ya reflejaba una nueva caída real en las par-
tidas destinadas a las políticas ambientales, con implicancias graves para
la gestión y protección del ambiente. Especialmente, se destacó el caso del
programa de Evaluación y Control Ambiental, que desempeña un rol cru-
cial al evaluar estudios de impacto ambiental y fiscalizar actividades con-
taminantes. Este programa, cuya importancia debería ser prioritaria en un
momento en donde se espera una alta entrada de proyectos extractivos fo-
mentados por el RIGI, verá reducido su presupuesto de 52.542 millones de
pesos a 16.504 millones. En lugar de reforzar las capacidades institucionales
5- Para profundizar en la discusión sobre los fondos fiduciarios ver “El futuro de las políticas
ambientales de la Argentina. Análisis del proyecto de Ley de Presupuesto 2025” de Slipak,
Cena Trebucq, French y Gerlo, 2024.
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para mitigar los efectos negativos de estas inversiones, se desfinancian las
herramientas esenciales para garantizar una gestión ambiental responsable
(Slipak, Cena Trebucq, French, & Gerlo, 2024).
Esta dinámica refleja una priorización de intereses económicos de corto
plazo sobre los derechos ambientales y la protección de los bienes comu-
nes, consolidando un modelo extractivista que posterga los compromisos
climáticos y los derechos de las comunidades afectadas. La repetición de la
prórroga presupuestaria y la concentración de poder en el Ejecutivo no solo
debilitan el andamiaje institucional, sino que también profundizan las des-
igualdades socioambientales en un contexto ya crítico para el país.
Es fundamental que esta situación despierte el debate necesario sobre las
prioridades presupuestarias y la necesidad de fortalecer las capacidades es-
tatales para garantizar una gestión ambiental justa y efectiva, acorde con los
desafíos que enfrenta la Argentina en materia de sostenibilidad y derechos
humanos.
Palabras finales
Insistir en políticas fiscales que marginan la sostenibilidad ambiental agra-
va los efectos de las crisis ambiental y climática, exponiendo al país a los
riesgos de una economía subordinada a los mercados internacionales y a
los intereses corporativos. La integración de la sostenibilidad ambiental en
las políticas públicas no puede depender exclusivamente de los compromi-
sos internacionales, sino que debe surgir como una exigencia interna, orien-
tada a transformar las estructuras económicas en función del bienestar co-
lectivo. Esto implica un debate amplio sobre las prioridades presupuestarias,
donde se reconozca que el ambiente no es un recurso inagotable para ser
explotado, sino la base material que sostiene toda actividad económica y la
vida misma.
La defensa del ambiente y los derechos en la Argentina requiere fortalecer
el Estado de derecho y la convivencia democrática para garantizar la plena
ejecución de las normas ambientales vigentes en conjunto con la amplia-
ción de espacios de participación popular frente a políticas que priorizan la
desregulación y los intereses de corporaciones vinculadas al sector extrac-
tivo. En un contexto de crisis ecológica global, la organización colectiva se
vuelve crucial para exigir el cumplimiento de derechos reconocidos tanto a
nivel nacional como internacional, como el derecho a un ambiente sano y el
Acuerdo de Escazú.
La construcción de un modelo económico alternativo, que reconozca al
ambiente y sus límites biofísicos en pos de generar un mayor bienestar co-
lectivo, es la tarea urgente que se tiene por delante. Esto no solo requiere
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fortalecer la institucionalidad y garantizar el financiamiento adecuado para
las políticas ambientales, sino también cimentar una democracia más re-
presentativa y deliberativa, donde la participación ciudadana, el cuidado del
ambiente y la reducción de desigualdades sean pilares fundamentales para
asegurar una calidad de vida digna para las generaciones actuales y futuras.
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El desfinanciamiento del presupuesto ambiental: siguen pegando abajo